Mentor da proposta que cria o Imposto sobre Bens e Serviços e extingue cinco tributos, o economista prega a devolução do imposto pago por famílias de baixa renda, condena um projeto em separado para a União e a desoneração total da folha de pagamento

(foto: Valter Campanato/Agência Brasil)

O Brasil perdeu a chance de fazer uma mudança significativa no sistema tributário na Constituição de 1988. “De lá para cá, houve várias tentativas, todas fracassadas. Teve puxadinhos, ajustes. Mas a grande chance foi perdida ali”, afirma o economista Bernard Appy, diretor do Centro de Cidadania Fiscal (CCiF), durante o 4º Congresso Luso-Brasileiro de Auditores Fiscais. Appy é o mentor da Proposta de Emenda à Constituição (PEC 45/2019), em tramitação no Congresso Nacional, que cria o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e extingue cinco tributos (PIS, Pasep, Cofins, ICMS e ISS).

Para ele, o país não tem condições de abrir mão da reforma. “Seria um custo fiscal muito alto. Estamos falando aqui, entre benefícios estaduais e federais, em muito mais de R$ 100 bilhões, apenas dos tributos que estão sendo substituídos pelo IBS”. Ele diz, ainda, que a reforma foi o dever de casa que ficou faltando no Plano Real, que completou 25 anos em 1º de julho. “O que de melhor herdamos, a partir de 1994, foi a estabilização dos preços”. Mas sobraram problemas bastante sérios no Brasil. Há uma dificuldade muito grande de ter finanças públicas sustentáveis e equilibradas, apesar da grande quantidade de regras fiscais, como meta de superavit primário, teto de gastos, regra de ouro, limite de gastos com pessoal e da própria Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Também temos o problema, extremamente importante, da baixa produtividade. Avançamos, mas muito pouco desde o Plano Real, diz Appy. Apesar dos prós e contras que a PEC 45 vem enfrentando, ele está otimista. Acha que o ambiente está mais favorável, porque União, estados, municípios e empresários querem se ver livres do custo da burocracia e da guerra fiscal que barram os investimentos e o avanço da economia. “O impacto exato (da reforma tributária) é muito difícil de calcular. Estimamos impacto sobre produtividade e poder de compra médio do brasileiro de, no mínimo, 10%, em um horizonte de 15 anos”, enfatiza

Em vez de desoneração da cesta básica, ele prega a devolução do imposto pago no consumo das famílias de baixa renda. É contra um projeto tributário em separado da União ou recriação do imposto sobre o cheque, anunciados pelo secretário da Receita Federal, Marcos Cintra, e também não apoia a desoneração total da folha de pagamento, como querem os empresários.

O plano Real completou 25 anos em 1º de julho. O que podemos destacar como melhor e pior?

De melhor, seguramente, é a estabilização dos preços. O Brasil avançou muito com o sistema de inflação sob controle. Temos não apenas preços estabilizados, como também o nível mais baixo de taxas de juros reais da história do Brasil, embora ainda altas para padrões internacionais. De fracasso, eu diria que o Plano Real foi macroeconômico, para estabilizar preços. Mas sobraram problemas bastante sérios ainda no Brasil. Há uma dificuldade muito grande de ter finanças públicas sustentáveis e equilibradas, apesar da grande quantidade de regras fiscais, como meta de superavit primário, teto de gastos, regra de ouro, limite de gastos com pessoal e a própria Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). E também temos o problema, extremamente importante, da baixa produtividade.

E por quê?

Um dos principais problemas é o sistema tributário brasileiro. O desenho, na tributação de bens e serviços – mas não exclusivamente – acaba tendo um impacto muito negativo sobre a taxa de crescimento da produtividade. O atual sistema gera distorções. Faz a economia se organizar de forma extremamente ineficiente, pelo próprio custo burocrático de pagar imposto, que, no Brasil, segundo o Banco Mundial, é o mais alto do mundo. O alto grau de litígio tributário também tem alto custo, que acaba representando um peso morto para as empresas e para o Fisco. Além disso, causa enorme insegurança jurídica. O sistema tributário que onera investimentos e exportações. Temos, sobretudo, o que a gente chama de distorções alocativas.

O que são distorções alocativas?

Quando o sistema tributário leva a economia a se organizar de forma ineficiente. Hoje, o sistema de distribuição de qualquer grande produtor de bens de consumo no Brasil é montado em cima de benefícios fiscais, aumentando o custo de logística. Ou seja, o centro  não é montado onde há caminhões rodando para fazer a mercadoria chegar ao consumidor final. É montado onde tem o melhor benefício fiscal. A guerra fiscal, do ICMS, tem um efeito muito ruim sobre a produtividade. É feita, não para explorar a vocação regional, mas para que um Estado “roube” uma empresa que, por vocação, iria para outro. O desenvolvimento sustentável no longo prazo é investir em infraestrutura, em qualificação de mão de obra, com centros de tecnologia. O atual modelo de benefícios fiscais não permite. Ao contrário.

O senhor é autor do projeto do novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), que tramita no Congresso, pela Medida Provisória (MP 45/2019), apresentado pelo deputado federal Baleia Rossi (MDB/SP). Ele pode reduzir a guerra fiscal?

O IBS, na medida em que acaba com o ICMS, com regra uma transição de 10 anos, na prática, extingue esses benefícios fiscais, de forma gradativa. Obviamente, que no lugar deles a ideia é alocar recursos num fundo de desenvolvimento regional que explore as vocações regionais, qualificação de mão de obra, infraestrutura, e outros mecanismos desse tipo.

O presidente do Consefaz, Rafael Fonteles, defendeu três alíquotas de IBS (reduzida, principal e ampliada). Não é uma forma de pressão para que o Congresso coloque todo mundo na alíquota menor?

O Congresso é soberano. O IBS foi montado para manter a carga atual, com alíquota uniforme para todos os bens e serviços. Esse é um imposto sobre consumo. Não caberia diferenciação de alíquotas entre setores. Questões específicas, como o impacto social da tributação da cesta básica, serão melhor tratadas por transferência de renda para as famílias mais pobres, do que por alíquotas reduzidas. Temos que entender um ponto: Se o imposto é feito e estruturado para manter a carga tributária, quanto mais setores entrarem em alíquota reduzida mais alta terá que ser a dos demais para compensar. Não tem almoço grátis. É uma discussão política que terá que ser feita no Congresso. Tecnicamente, estamos convictos de que o modelo de alíquota uniforme é o melhor. Todas as vezes em que há diferenciação entre mercadorias e serviços, gera o problema da classificação. E a classificação inevitavelmente gera litígio e custo burocrático de pagar imposto.

De que forma?

Um exemplo: aqui no Brasil, há alíquota zero de PIS/Cofins para pão. Aí, começou uma discussão sobre se farinha de rosca também teria. O que é farinha de rosca? Pão velho moído. Esse assunto foi judicializado até o Superior Tribunal de Justiça (STJ), que decidiu que a farinha de rosca não tem alíquota zero, ou seja, paga PIS/Cofins. Hoje, pão novo não paga imposto, mas pão velho moído paga. Por isso, em vez de desoneração da cesta básica, nossa proposta é devolver o imposto pago no consumo das famílias de mais baixa renda, que estão no cadastro dos programas sociais. Quando fizerem as suas compras, vão passar o CPF e o imposto será devolvido, obviamente, com um limite por família para evitar fraude.

E a devolução virá junto com o benefício?

Sim. A vantagem desse modelo é que, quando se põe alíquota zero sobre os produtos da cesta básica, em termos absolutos, o benefício maior vai para a família de alta renda, que gasta mais com os mesmos produtos. Na realidade, não é um bom programa social. O que propomos é, em vez de desonerar a cesta básica, devolver o dinheiro pago no consumo dos mais pobres.

É como se fosse uma Nota Legal?

Isso, a ideia é vincular o modelo da Nota Legal, com cadastro único de programas sociais. No Brasil , a ideia foi desenvolvida pelo auditor fiscal do Rio Grande do Sul Giovanni Padilha. É um modelo mais eficiente e com um custo menor. Se fosse pela classificação dos produtos, alguém dirá, então, que só carne de segunda vai ter alíquota reduzida. Na Suécia, há três alíquotas positivas de IVA. E o fisco de lá calculou que, se tivesse uma uniforme para todos os bens e serviços, reduziria o custo burocrático de pagar imposto em 30%. Aqui no Brasil o efeito seria maior.

A União quer fazer uma proposta só para ela. Como vai funcionar um projeto para a União e outro, para o resto?

Os secretários de Fazenda dizem que, em princípio, preferem apoiar o modelo de um único imposto, o da PEC 45. Se a União insistir em ter um tributo federal, os estados irão propor um IVA subnacional, estadual e municipal apenas. Não conhecemos a proposta da União. O secretário Marcos Cintra tem dito que apoia o modelo da PEC 45, mas acha mais fácil aprovar primeiro um IVA federal. Se o Congresso está disposto a discutir uma mudança que abranja ICMS e ISS, ou seja, estados e municípios, por que o governo federal quer discutir uma proposta mais restrita? No mínimo, que se tente avançar na proposta ampla. Se não der certo, se retoma a ideia do IVA federal. É esse o nosso ponto de vista.

Na prática, como o modelo vai atender o cidadão? Inflação e juros estão baixos, mas temos os 13 milhões de desempregados, os subocupados e o desalento. Qual a consequência efetiva do Plano Real? Avançamos ou não em 25 anos?

Bom, a reforma tributária tem uma transição longa. Os efeitos completos só aparecem em 10 anos. Mas tem um impacto positivo já no curto prazo, pela melhoria de expectativas, que por sua vez resultam em redução de juros de longo prazo, aumento da taxa de investimento e, consequentemente, mais emprego. Por incrível que pareça, no Brasil, às vezes, é mais importante ter um bom benefício tributário do que ser mais eficiente. Outro ponto é que, ao eliminar a grande base de litígio, que é a complexidade do sistema tributário atual, a proposta reduz a insegurança jurídica dos investidores e leva ao aumento da taxa de investimento, o que também gera mais empregos. E no final, por conta de todos esses fatores e ainda pela correção das distorções alocativas, haverá aumento da produtividade e do PIB potencial.

Qual será o impacto financeiro positivo para a sociedade?

O impacto exato é muito difícil de calcular. Estimamos o impacto sobre a produtividade e sobre o poder de compra médio do brasileiro de no mínimo 10%, em um horizonte de 15 anos. Estamos falando de um impacto extremamente positivo sobre o nível de vida dos brasileiros. Vale a pena. Alternativas existem. A Índia, por exemplo, fez uma reforma tributária semelhante à do Brasil. Mas foi uma mudança rápida. Hoje, o governo federal está pagando para as empresas que tiveram benefícios e que teriam aumento da carga tributária. Agora, na situação atual do Brasil hoje, não vejo a menor possibilidade disso. Seria um custo fiscal muito alto. Estamos falando aqui, entre benefícios estaduais e federais, em muito mais de R$ 100 bilhões, apenas dos tributos que estão sendo substituídos pelo IBS.

A reforma tributária foi o dever de casa que ficou faltando no Plano Real?

Acredito que sim. Perdemos uma chance muito boa de fazer uma mudança significativa do sistema tributário brasileiro lá na Constituição de 1988. Ali teria sido provavelmente o melhor momento. De lá para cá, tiveram várias tentativas, todas fracassadas. Tiveram vários puxadinhos, ajustes, desde a criação da CPMF, até outras questões. Mas a grande chance foi perdida ali. O que muda agora em relação a essas tentativas anteriores de fazer reforma tributária? Eu acho que o ambiente está mais favorável. As empresas simplesmente não aguentam mais, principalmente os tributos indiretos. Os governos têm a percepção generalizada de que o ICMS está condenado e cada vez menos relevante como fonte de financiamento do poder público. Em parte por razões estruturais, porque a economia é cada vez menos de mercadoria e mais de serviços intangíveis que, ou são tributados pelo ISS, ou estão na zona cinzenta entre o ICMS e o ISS, e que ninguém tributa, o que é pior ainda – seja por razões mais conjunturais, com a aprovação da Lei complementar 160, em 2017, que convalidou os benefícios fiscais do ICMS, durante 15 anos, e permitiu que os estados deem benefícios iguais na mesma região, a famosa cola do benefício.

Juracy Soares, presidente da Febrafite, falou que a incidência da arrecadação sobre a folha também está condenada. No Uber não tem, exemplificou.

O modelo atual, sim, está condenado. Por outro lado, desonerar completamente a folha de salários, num modelo de repartição, não faz sentido. É importante ter uma relação entre o que se tributa e o benefício gerado. A boa desoneração é aquela que retira o que não guarda relação com os benefícios, como salário educação, sistema S. Tem a tributação que a empresa paga sobre a folha inteira, mas o empregado só recebe o benefício até o teto. A tributação na folha de salário acima do teto é, na prática, um imposto de renda, que vira um enorme estímulo ao processo de pejotização. Por incrível que pareça, metade do movimento de pejotização é para pagar menos imposto de folha. A outra metade é para pagar menos imposto de renda. E tem o problema da baixa renda. A contribuição do trabalhador de baixa renda gera muito pouco benefício.

Por quê?

Porque o benefício assistencial tem o mesmo valor que o piso do benefício previdenciário. Ou seja, o trabalhador urbano contribui por 30 anos para a previdência sobre um salário mínimo. Não se aposenta por tempo de contribuição e, sim, aos 65 anos, e vai receber um salário mínimo. Uma pessoa que está no BPC, um informal que não contribuiu, se não tiver outra fonte de renda, aos 65 anos de idade, vai receber também o mínimo. Um rural que nunca contribuiu chega aos 60 anos e recebe um mínimo. Obviamente temos um problema.

Qual é a melhor forma?

A forma inteligente de desonerar a folha é desonerar a parcela inicial dos salários de todos os trabalhadores. É importante que se guarde alguma correlação com aquilo que se tributa na folha e o benefício. Se essa relação for atuarialmente equilibrada, gera um incentivo para que o motorista do Uber, por exemplo, contribua, se não quiser se aposentar com o benefício do PBC/Loas. Se o modelo for bem desenhado, bem calibrado, se consegue ter um sistema adicional de contribuição da folha, capaz de lidar com essa nova economia.

Então, não é aconselhável acabar com a tributação sobre a folha de pagamento?

É preciso tomar muito cuidado para não falar ‘vou acabar com toda a tributação da folha’. Se você elimina toda a contribuição do empregador e do empregado sobre a folha e passa a financiar em outra base, o que vai acontecer? As pessoas vão começar a dizer que ganham mais para ter um benefício maior . Um enorme problema lá para frente. Por isso, tem que ter uma relação entre o que contribuiu e o que recebe. Não pode ser muito oneroso, mas também não pode ser generoso demais. Essas coisas não podem ser feitas sem pensar no todo. Não é só pensar que tem custo para as empresas. Não é assim, não.

Especialistas falam que a reforma da Previdência precisa ser agora, mas não deve ser eterna. A reforma tributária, com o tempo, vai precisar de novos ajustes?

O modelo em si, de tributar o valor adicionado, o consumo, é bastante sólido. Inclusive para a nova economia. O que se pode fazer é melhorar tecnicamente a forma de operacionalizar e cobrar o imposto, usar mais tecnologia, operações de pagamento. Agora, do ponto de vista conceitual, o modelo que está sendo proposto pode vigorar por um tempo extremamente longo.